新形势下我国生活垃圾分类发展前景展望

10月20日，多元参与，助力北京垃圾分类--第九届零废弃论坛在北京成功举办。以下为整理的发言内容。

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刘建国清华大学环境学院教授固体废物控制与资源化教研所所长

多元参与，是垃圾分类进化的基本特征

北京市从2000年就成为原建设部8个垃圾分类试点城市之一。现在做垃圾分类和20多年前有很大的不同：过去做垃圾分类，主要靠政府大包大揽，部门单打独斗，消耗大量的社会成本、财政投入，但取得的成功仅限于少数试点；其中很重要的问题是各类相关方之间缺乏沟通，垃圾分类是一件复杂的事情，很多人却看得太简单，认为“只要按照我说的去做，这件事早就成功了”，但实际上是盲人摸象，不同的人往往只能看到事情的一个侧面。而真正意义上的垃圾分类一定是责任分担的体系，居民要尽到自己的责任，政府要尽到自己的责任，企业尽到自己的责任，社会组织也有很重要的角色和责任；垃圾分类效果好的国家和地区都离不开多元共治，也唯有如此，垃圾分类工作越深入，综合社会成本才会越低。多元参与，是垃圾分类进化的基本特征。

开展垃圾分类工作的新形势

在20年间，垃圾分类工作的背景已经发生了巨大变化。

1 分类、无废、限塑、双碳成为国家战略

垃圾分类一开始只是建设部一个部门做试点。而现在，是中央决策，多部门协同，而且有了法律保障——“固废法”明确规定，国家推行生活垃圾分类制度，46个垃圾分类重点城市和一些其他城市纷纷出台相关地方性法规；相关法律也密集出台，《反食品浪费法》已经颁布实施，《循环经济促进法》正在修订，《资源综合利用法》也在立法程序当中。高位决策双碳目标的提出，也让垃圾分类面临全新的形势。垃圾分类在过去是一个部门工作当中一项很不起眼的子任务，而现在力度和强度已经完全不一样。

2 生态文明社会治理抓手属性日益凸显

在领导人一次次重要批示下，人们对于垃圾分类的认识也日益深化。从要求减量化、资源化、无害化，到“加强科学管理，形成长效机制，推动习惯养成”，再到肯定垃圾分类“满足人民群众对美好生活的需要、构建基层社会治理新格局、推动生态文明建设、提高社会文明水平”的积极作用，垃圾分类的意义已经远远超越了垃圾处理本身。

3 多方压力与制约掣肘带来巨大挑战

另一方面，由于垃圾治理涉及的路径多样、环节众多，各路径和环节之间容易出现相互掣肘，为整个体系的协同推进带来挑战，包括再生利用行业纳入中央环保督察、两网融合推进缓慢、有害垃圾衔接困难、再生产品出路受限、焚烧发电补贴退坡等。其中的核心是地方政府财政吃紧，无法持续投入大量经费来做垃圾处理。在这种情况垃圾分类该如何开展，也是我们面临的形势。

垃圾分类工作已经取得良好基础

我们相信垃圾分类一定会取得成功，这是因为过去的工作已经为未来打下了良好基础。首先，硬件处理设施已经有了保障。20年前我国城市生活垃圾规范处理的比例还不到50%，而2020年底无害化处理量已经达到99.3%，焚烧占比52.5%。其次，已经开始推动量变到质变。末端设施只是政府的工作，但量的扩张潜力已经没有了，垃圾治理的重心要前移，源头避免与减量、资源回收、能源回收成为更高的目标。其中，垃圾分类就是量变走向质变的标志。源头减量、垃圾分类没有多元参与就做不下去；回收利用则涉及更多的部门，链条也更长，还要考虑如何让市场接受；能源化要考虑提高能效。国家已经有意识地去构建这样的系统，社会合力也不断加强。第三，全民参与的文化氛围与社会共识逐步形成，在《上海市生活垃圾管理条例》、新修《北京市生活垃圾管理条例》、包括广州、深圳相关法规出台和正式启动的阶段，都掀起了一波波社会讨论的高潮，为垃圾分类全民参与凝聚了共识，社会组织在其中也发挥了重要作用。

科学规划垃圾分类工作的演化路径

总书记在指示中明确要加强科学管理。垃圾分类现在已经实现了“无中生有”的突破，但要实现“零废弃”，还要科学规划路径。热力学第一定律、第二定律是不能突破的。传统垃圾处理方式减少了向环境排放的污染物；高温氧化是短时间内解决垃圾问题的手段；回收利用一直都有，只是依靠拾荒者、市场的力量，完全游离于系统之外。但这些在初期是必要的。

那么什么是新模式？源头分类在其中有什么意义？有的地方推行垃圾分类两三年就希望垃圾产生量降低，这是不符合社会经济发展基本规律的。填埋不是完全不要，焚烧也是有必要的，它们很大程度上解决了城市安全运营的问题。但是，填埋、焚烧本质上只是处理混合垃圾；回收利用只是生意，随着市场波动，回收的品类十分有限，仍有大量可回收物无法利用。因此，现阶段最重要的是加强再生资源回收、有机垃圾回收，包括回收走向高质化、标准化，大力推动质的提升；而做不好源头分类，我们无法摆脱旧模式。新模式需要系统推进，包括设施建设、法治建设、制度建设、文化建设。令人欣慰的是，我们已经走在一条正确的轨道上。设施建设也有短板弱项，但已经没有大的问题。法治建设如上所述已经修订了“固废法”，其他相关法律也在制定或进入立法计划；但实施还有很长的路要走。制度建设在这几年有了很大提升，例如党建引领、党政一把手工程、政府统筹、部门联动，也设置了社区垃圾分类管理责任人制度。文化建设方面也有不少亮点，例如在正确的舆论导向、科学理论的指引下，社会共识和居民行为习惯逐渐形成。但也有问题，那就是好做的都做完了，还剩下一些“硬骨头”——城乡统筹、前后端协同、产业联动。这就需要进一步深化多元参与、加强科学管理才能解决。

深化多元参与

多元参与是进入生态文明的一个标志。多元参与要求政府主导、全民参与、城乡统筹、因地制宜。其中，政府要发挥顶层设计、协同推进的作用，既不能大包大揽，认为自己单打独斗就能把垃圾分类做好；也不能做“甩手掌柜”，认为购买第三方企业服务之后，自己就可以放手不管。企业要在无论是前端还是后端处理系统运营上发挥重要作用。但只有政府和企业也是无法做好的，因为垃圾分类、源头减量要做好，最终还是要靠居民习惯养成。而要做到这一点，一方面要强化基层社会治理，让社区各类相关方与居民形成良性互动；另一方面社会组织、志愿者、媒体是公众与政府、企业的沟通桥梁，起到很重要的润滑、催化作用。这与刚开始做垃圾分类时，一些地方不计成本、不惜一切代价、完全依赖市场而忽略居民行为习惯养成的做法，是完全不一样的。只有完成这个转变，我们才能说垃圾分类实现了现代化。

加强科学管理

首先，要精细管理，基于信息化手段构建全过程智慧监管平台。例如，在投放、收集、运输、处置、利用等环节都建立基于物联网的实时数据采集系统，并形成基于大数据的基础数据库。其次，处理系统要实现物质和能量耦合利用、全局优化的结构框架。例如在回收利用率、资源化利用率等指标指引下，构建区域减量最大化、回收最优化、填埋最小化的体系。第三，要明确四分类垃圾共同、但有区别的功能定位。厨余垃圾是短期内的重点，厨余垃圾适度分类与土地利用是处理系统优化增效的主要节点。可回收物体系与经济之间的耦合更加密切，因此难度也更大，强制分类与规范回收是垃圾资源化利用的重点方向。其他垃圾是要容错，要求厨余垃圾里不能有其他垃圾是对的，它保障了厨余的高质量资源化利用；但要求其他垃圾里没有一点厨余垃圾和有害垃圾就会让大家对垃圾分类望而却步，因为其他垃圾有一个作用是容错，搞不清楚的可以扔到其他垃圾。有害垃圾源头分类是处理系统环境风险控制的有效方式，因此也应当强制分出。第四，对标先进，不同国家和地区分类标准与处理系统各不相同。日本是焚烧主导，可回收物精细化分类，数据相对明确、可信；德国是综合处理，有机垃圾回收领先全球，但有机垃圾包括园林绿化垃圾，与我国单计厨余垃圾的方式不同；美国是填埋主导，高值可回收物回收出口；新加坡是焚烧为主，城市固废统筹管理，由于将建筑垃圾、灰渣、轮胎计入回收利用，显得回收利用率很高；中国台湾是回收和焚烧比例最高，厨余垃圾回收后养猪的比例较高。

第五，应当补齐短板弱项，实现高效率的厨余处理和规范化的可回收物回收利用。厨余分类和资源化要考虑整体绩效，不能简单化把厨余分出量多少作为垃圾分类成功的标志，而是要在把干湿分类、定时定点作为努力方向的同时，注意适度适量，注意因地制宜，考虑就地堆肥与集中处理、混合处理相结合。所谓的绩效，就是在现有运营水平下，从全生命周期去考虑综合环境影响、包括碳排放。可回收物要规范管理、两网融合。目前可回收物做不到规范化管理的根本原因是利益分配失衡，回收者需要投入大量成本来买废品，产品的销售又不稳定，因此只能在设施、环保投入上压缩成本。解决办法一定是要开源，落实生产者责任延伸制和污染者付费，拓宽EPR资金、押金、政府补贴、产品销售等多元化收入渠道，以确保该行业从业者在设施、再生产品质量、生产过程中的环保措施、人员等方面进行投入。如此，行业才能更加正规化，从而取得市场和社会的信任，形成良性循环。在具体路径上，应当先加大政府投入，加强全过程监管，建立生产者责任延伸制度，从高投入低产出、到高投入高产出，最终不再依赖财政，达到低投入高产出的效果。