半数垃圾分类试点城市实施立法 罚款与征信并用
据公开报道，10月14日起至11月13日，北京就《北京市生活垃圾管理条例修正案(草案送审稿)》公开征求意见，其中拟规定，个人未将垃圾分别投放至相应容器可处最高200元罚款。
截至目前，先行实施生活垃圾强制分类的46个重点城市中，至少有25个城市已经以地方性法规或地方政府规章的形式专门就“生活垃圾分类”完成并实施立法。业内人士提出，两者均属于法规范畴，但在权威性、行政处罚设置上有所不同。
上述25个城市的立法中，“四分法”渐成主流标准。而涉及惩罚性措施，除“罚款”等常规手段外，部分城市还推出与信用信息平台挂钩等“非常规措施”。专家表示，若生活垃圾分类与信用挂钩，一定是“三番五次屡教不改才进入征信系统”。此外，与征信相衔接的前提是做好垃圾分类运输、处理等基础工作。
生活垃圾总量逐年增大地方可为省级、国家位阶立法“探路”
今年6月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就生活垃圾分类作出指示，紧随其后，提交全国人大常委会审议的固废法修订草案也将生活垃圾强制分类纳入其中。
生活垃圾分类受重视程度可见一斑。
“立法的必要性已经凸显。”中国人民大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长周珂分析称，在过去消费水平较低情况下，有害垃圾、厨余垃圾产生量有限，但如今这一问题亟需解决。
2015年中国人民大学国家发展与战略研究院发布的一份名为《中国城市生活垃圾管理状况评估》的报告显示，我国城市生活垃圾清运量大且增长迅速，从1979年的2508万吨增长至2012年的1.7亿吨，而生态环境部2018年12月公布的数据显示，到2017年，全国大、中城市生活垃圾产量近2.02亿吨，是40年前的8倍。
对于垃圾分类立法，清华大学环境学院固体废物控制与资源化教研所所长刘建国曾指出，立法并不单纯是技术问题，还有助于推动居民养成生活垃圾分类的习惯。
“政策规定不具有强制力，很难推动下去。从法律上面界定，该谁的责任就是谁的责任。要调整每一个利益相关者的行为，必须要有充分的法律依据才行，否则怎么约束、如何处罚，都无从谈起。”刘建国直言。
2017年，住房和城乡建设部印发《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，加快推进北京、天津、上海等46个重点城市生活垃圾分类工作，并要求2020年底前，46个重点城市基本形成相应的法律法规和标准体系。
7月实施立法后，上海生活垃圾分类成效已经凸显。据公开报道，上海市绿化和市容管理局10月10日发布的上海生活垃圾分类最新成绩单显示，今年三季度，居住区垃圾分类达标率已由去年年底的15%提升至80%。
中国社会科学院法学所研究员周汉华指出，垃圾处理事务更多是地方性事务，由各地根据实际情况推动立法“特别合适”。
“先在发展比较充分、法治意识比较强的地方积累经验，避免其他地方走弯路，到一定阶段后，在地方立法基础上适时推进省一级、国家级别的更高位阶立法。”周汉华说。
而针对46个先行实施生活垃圾强制分类城市的立法进程，周珂认为，由于个体差异大，全国统一立法难度较大，因此，需要地方先行立法作为起步。
46个重点城市过半将垃圾分类“纳入法治”各地立法应考虑成本
本月，《宁波市生活垃圾分类管理条例》和《邯郸市城市生活垃圾分类管理办法》先后实施。
察时局了解到，2000年北京等8个城市被确定为“生活垃圾分类收集试点城市”。而在上述46个重点城市中，宁波和邯郸正在其中。
经梳理，46个重点城市中已有至少25个城市实施生活垃圾分类立法。其中，16个城市为地方人大通过地方性法规，9个城市目前实行的是地方政府规章。
地方性法规和地方政府规章有何不同？
华东政法大学法律学院教授章志远表示，两者均属于立法法规定的法律形式，但地方性法规比地方政府规章权威性更大。
立法法明确规定，在法律效力上，省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。
《中华人民共和国行政处罚法》规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；尚未制定法律、法规的，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。
如今年9月1日起正式实施的《西安市生活垃圾分类管理办法》中涉及到的罚款最高不超过3万元，而上海市人大制定的地方性法规《上海市生活垃圾管理条例》中行政处罚的上限达到50万元。
部分城市已经或正在将地方政府规章“升格”为地方性法规。苏州自2016年7月1日起实施的《苏州市生活垃圾分类促进办法》为地方政府规章，但作为地方性法规的《苏州市生活垃圾分类管理条例（草案修改四稿）》已经在今年9月27日发布征求意见。
至于这种“升格”是否是必然途径？章志远持否定观点。他举例说，有的城市在开始时先用规章规范，如果规章实施效果不理想就要升格。升格以后，地方性法规的权限要大于地方政府规章。
上海社会科学院环境立法专家彭峰指出，所有立法都是有成本的，现阶段推行垃圾分类可能需要立法，但“怎么立”还需仔细思量，“各地不能完全照抄上海，每个城市的经济发展水平和经济承受能力差异非常大。”
“四分法”标准渐成主流后端处理能力和是否具有前瞻性仍需考虑
7月1日上海生活垃圾分类立法实施前后，“你是什么垃圾？”引发了全民讨论。其背后，其实是生活垃圾分类标准的问题。
察时局在梳理46个重点城市已公开文件后发现，30余个城市选择了生活垃圾“四分法”，即：有害垃圾、易腐垃圾、可回收物和其他垃圾。个别城市将易腐垃圾称为“餐厨垃圾”或“厨余垃圾”。在上海，“易腐垃圾”则是“湿垃圾”，“其他垃圾”为“干垃圾”。
即使同为“四分法”分类依据也有不同。青岛2018年发文规定，城市居民区按照可回收物、有害垃圾、其他垃圾和大件垃圾设置投放容器或场所；公共机构和相关企业等公共区域按照餐厨垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾设置投放容器。
与此同时，南京和广元实行“三分法”。南京将生活垃圾分为有害垃圾、可回收物和其他垃圾，而广元则分为可回收、不可回收及有害垃圾。
据悉，个别城市对于“三分”还是“四分”的选择也有所变化，但无疑，“四分法”正在成为各城市生活垃圾分类投放的“主流标准”。
例如，深圳在2015年曾明确生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、其他垃圾三类，并鼓励部分场所实行“四分类”，去年《深圳经济特区生活垃圾分类管理条例》（征求意见稿）》甚至将生活垃圾分为13类。
但今年8月首次提请审议的《深圳经济特区生活垃圾分类管理条例（草案）》，拟将生活垃圾分为可回收物、易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾四大类别。
刘建国指出，“四分法”是当前较合理的分类方法，能够满足基本要求。“当前阶段不能把标准定得太高，做不到也没必要。”他进一步表示，分类标准科学与否也要看当地的后端处理设施和能力，以及是否具有前瞻性。
零废弃联盟政策顾问毛达对此表示认可，“后端的分类处理设施能力决定了每个地方所处阶段不一样，怎么分类要因地制宜，不需要统一标准。”他说。
未分类投放个人最高罚金500元罚款设置与分类效果没有必然联系
察时局根据已出台地方文件进行梳理，各个城市涉及生活垃圾处理收费、责任人制度、监督管理、处罚制度等内容大致相同。
以“罚款”为例，上述46个重点城市中，至少有半数城市对个人和单位违规投放生活垃圾明确处罚的规定。
针对个人违反规定投放生活垃圾的罚款金额在50元至200元的城市最多，包括上海、太原、南京、合肥等城市。目前罚款金额最高的厦门为500元以下。
而针对单位违规投放生活垃圾，设置的处罚金额最低的是重庆和铜陵，在1000元以下，沈阳、广州等城市处罚金额上限则为50000元。
从各地执行效果来看，住建部公布的2018年第二季度部分重点城市生活垃圾分类工作考核排名中，厦门和深圳分列第一、第二；今年一季度，厦门与上海并列第一。其中，厦门连续4个季度总分排名全国第一。
这是否意味着“罚金”设置越高效果越好？毛达指出，两者之间没有必然联系。“罚款是体现强制分类的必要措施，如果没有法律责任就谈不上强制分类了。”刘建国也表示，罚款更重要的作用是“震慑”。
察时局注意到，上述46个重点城市中的宁波在去年第二季度生活垃圾分类考核中排名第三，但据浙江媒体报道，宁波首次针对个人未按规定投放分类生活垃圾行为而进行处罚的罚单是在今年6月份开出的。
彼时，宁波还没有实施地方立法，而是根据《浙江省城镇生活垃圾分类管理办法》规定进行处罚。该《管理办法》规定，个人未分类投放生活垃圾的，由市容环境卫生行政主管部门责令改正；拒不改正的，对个人处200元以下罚款。而宁波这张“罚单”的罚款金额为70元。
今年10月1日宁波正式实施的《宁波市生活垃圾分类管理条例》中，个人未分类投放生活垃圾的，由市容环境卫生主管部门责令改正；拒不改正的，处二十元以上二百元以下罚款；情节严重的，处二百元以上五百元以下罚款。
察时局注意到，一些城市还在探索通过社会服务、志愿服务、抵扣罚款等举措。如2015年实施的《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》明确，个人受到罚款处罚的，可以申请参加主管部门安排的社会服务以抵扣罚款；
正在征求意见的《苏州市生活垃圾分类管理条例（草案修改四稿）》拟规定，“个人受到罚款处罚的，可以申请垃圾分类社会志愿服务，志愿服务达到规定要求的，可以免除罚款处罚。”已经实施的《宁波市生活垃圾分类管理条例》也做出类似规定。
与信用挂钩！多地垃圾分类立法出台“非常规”举措如何避免“一刀切”？
在梳理上述城市垃圾分类立法情况后，察时局注意到，除“罚款”等常规措施外，部分城市还推出一些“非常规”举措，最典型的就是“与信用挂钩”。
据悉，目前有10余城市立法包含相关规定，如个人和单位违反当地生活垃圾分类相关规定的信息，将会被归集到本市公共信用信息平台，并依法对失信主体采取惩戒措施。
2015年杭州就规定逐步推行生活垃圾分类投放信息纳入个人信用信息系统的制度，今年实施的立法就新增了信用惩戒措施，相关不良信息将记入有关个人、单位的信用档案。
此外，南京等城市立法要求，针对生活垃圾分类收集、运输、处置企业，要建立相关信用评价制度或失信惩戒机制、黑名单制度，建立相关企业的信用档案等。
对此，专家表示，当前多个城市的分类投放从法律上讲已经是法定责任和义务，因此应该将二者衔接起来，但生活垃圾分类与信用体系挂钩不能“一刀切”，“一定是三番五次屡教不改，或故意不配合，然后才进入到征信系统当中去。”刘建国说。
但毛达认为，两者衔接会增加推动生活垃圾分类的成本，且在衔接前，应先做好分类运输、分类处理、上下游衔接、政府提供服务和执行等更基础的工作，待整个系统运作完善顺畅后，再与信息信用平台挂钩。
“要求普通的居民守信用，结果推行垃圾分类的部门还没有做到守信用，这是不对等、不对称的。”毛达说。
作者：李飞 林方舟
